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PPP模式下的环保行业

点击数:9362015-06-29 来源:泓济环保

一、PPP模式的发展及趋势

1.1 PPP模式的起源与发展

早在上世纪70年代,美国、英国最早提出了PPP这个概念。从英国和美国PPP模式的发展来看,政府开始发觉自己能力的不足和私营部门的优势,在意识到必须整合私人部门的资源以解决公共问题以后,主动寻求与私人部门的伙伴参与,使伙伴关系成为上世纪80年代以来的主流趋势。其优胜于传统的方法的最主要一点就是能提供更加高效率的公共产品或者服务。这在很大程度上为公共财政减轻了负担。

作为近十几年来发达国家和部分发展中国家政府推行政策的一项重要方式,PPP模式是在各国整体政治经济体制结构的改变、民间参与的兴起、以及民营化风潮的侵袭和公共管理形态的变化等内外环境影响的背景下产生和发展起来的。

1.2 我国PPP模式的历程

我国对于PPP模式的研究发展尚处于摸索阶段。对BOT模式的研究和实践可以看作为PPP模式在我国发展的最初阶段。1984年,香港和合实业公司(Hopewell)联合中国投资发展公司共同发起的沙角B电厂项目是我国第一个BOT项目。

PPP在我国的发展模式经历了5个阶段:

①探索阶段。从改革开放到1994年,改革开放促使很多外资涌入,有一些资金开始投入到基础设施建设中。

②试点阶段。从1994~2002年,这个阶段有中央的试点项目和地方的试点项目,这些试点带来了一定的规律规则,是BOT模式形成的基础。

③推广阶段。从2003~2008年,市政公用行业进行了市场化PPP(公私合作制)项目的实践,对推动经济的高速发展起到了重要的支撑作用。

④反复阶段。从2009~2012年,前3个阶段的特点是市场经济的特征非常清晰,民营企业参与多,竞争充分。而反复阶段是国进民退的阶段,这个阶段资源基本上倾向于国有企业。

⑤全新的阶段。从2013年至今,市场在资源配置中发挥决定性作用,私人资本进入市场,效率明显提高,PPP发展进入到了一个新的阶段。

经过20年的发展,国内对于BOT模式的理论研究已经比较成熟,以BOT模式运作的项目在基础设施领域得到了比较多的应用。

1.3 PP模式与特许经营的区别

国家发改委在推动特许经营立法,财政部在推动PPP(政府与社会资本合作或公商合作)。很多人认为特许经营就是PPP,国家发改委和财政部在做同一件事。其实不然,特许经营和PPP有重叠的区域,但两者差别是很大的。

特许经营的概念:特许经营是指特许经营权拥有者以合同的形式,允许被特许经营者有偿使用其名称、标志、专有技术、产品及运作管理经验等方面的从事经营活动的商业经营模式。赋予他人权利的个人或企业,成为特许人,而被赋予这些权利的个人或企业成为受许人。

特许经营作为一种商业经营模式,在其经营过程和方法中都有其共同点:

(1) 个人对商标、服务标志、独特概念、专利、商业秘密、经营诀窍等拥有所有权。

(2) 权利所有者授权其他人使用上述权利。

(3) 在授权合同中包含一些调整和控制条款,以指导受许人的经营活动。

(4) 受许人需要支付权利费和其他费用。

PPP模式和特许经营区别:特许经营是独家经营某一垄断性基础设施的权利,一定包含经营的因素。PPP是通过公商合作完成某一基础设施或城市建设项目的融资、建设或者运营工作或全部工作。特许经营者既有包含商业机构的PPP项目力公司,也有政府下属的国有企业。PPP项目既有包含运营的项目(如BOT项目、委托经营项目),也有不包含运营的项目(如BT项目)。PPP和特许经营有交集的项目也不意味着两者相同,PPP强调的是主体之间的合作,特许经营强调的是经营行为是垄断的,因此会有“特许经营的PPP项目”之类的说法。

二、PPP模式下的我国环保行业

2.1 政策支持

世纪九十年代后期,我国公用事业产业从项目建设的投融资领域开放开始,进行了一系列以放松管制,开放市场为导向的市场化改革。2002年建设部发布了《关于加快推进市政公用行业市场化进程的意见》第一次提出了公用事业产业市场化改革的思路。同年,原国家计委、建设部和国家环保总局印发了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》,推动城镇污水处理项目建设和运营的市场化改革,提出污水处理收费原则、逐步实行城镇污水处理设施的特许经营。2004年,建设部印发了《市政公用事业特许经营管理办法》,提出了加快推进市政公用事业市场化,规范市政公用事业特许经营活动,加强市场监管等方面的具体要求。2005年国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》以及2010年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,对进一步深化市政公用事业改革起到至关重要的政策导向作用。

2015年5月6日财政部、环境保护部两部门专门印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作(PPP)的实施意见》。同年5月13日,李克强总理再次部署推广PPP模式。这一系列文件发布和政府的重视无一不表明国家推进PPP模式的决心。“特许办法”的公布更是推进了PPP的规范性发展,让这一合作模式有了初步的规范章程。

2.2 环保市场

在工业领域基本没有PPP形式出现,因为工业领域的节能环保项目不具备PPP 之中必要的政府公共要素。空气治理由于涉及多个部门联合执法,对责任不容易界定。市政基础设施建设是政府的基本职能,包括地铁、高速公路、污水、垃圾、餐厨垃圾等等,环保领域主要以水和固废两部分内容为主,这两个领域作为较为成熟的市场化领域,已经在2002年允许特许经营后高度PPP了。

以实际应用看,环保项目做为城市环境基础设施项目,庞大的投资需求使得政府迫切需要社会资本参与。在技术层面,“专业的人做专业的事”,可以利用投资方对于专业领域的先进经验提高管理运营的专业程度和效率,提升服务质量,通过环境绩效考核等方式实现环保治理更加有效的目标。

根据环保部长陈吉宁在十二届全国人大三次会议答记者问,我国在未来几年环保投资需求大概8-10万亿元,按照社会资本环保占项目投入比例为1/3保守测算,未来社会资本将为环保产业带来2.7-3.3万亿增量。地方政府财政用于环保建设的资金捉襟见肘,公众对环境的需求日益提高。环保项目的PPP模式不失为一种良好的解决方案。作为深化投融资改革的重要途径,在环保这样公共服务性质的领域推广PPP,既能够提高投资效率,也能缓解投资压力,促进政府职能转变。


 

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